2025年12月5日，南京市宣布将南京江北新区党工委、管委会与浦口区委、区政府实行统一领导、一套班子、一体化运行，距离坊间传言的两区合并又跨进了一大步。
那么，我们应该如何解读南京江北新区与南京市浦口区的这场“预合并”呢？究竟是江北新区兼并了浦口区，还是浦口区兼并了江北新区呢？为此，野望谷分享一篇由本人上月撰写的《重庆两江新区“行政化改制升格”的背后有何讲究？》，谨供参考——
最近，重庆两江新区——这个中国西部最大的国家级新区，被国家批准整体“兼并”重庆市江北区、大部分“兼并”重庆市渝北区、部分“置换收购”重庆市北碚区，从此正式成为重庆市下辖的一个行政区，江北区、渝北区的建制则相应撤销。
自此，重庆两江新区便成为了继上海浦东新区、天津滨海新区之后的全国第三个完成“行政化改制升格”的国家级新区；今后，重庆两江新区的规范称谓也就该改为“重庆市两江新区”了。
事实上，重庆两江新区本就是在江北区、渝北区、北碚区这三个重庆市辖区之上的“叠加”，这里的居民和企业尽管手里拿的都是江北区、渝北区、北碚区的“户口本”，可平时打交道更多的却是两江新区的政府部门。
这种长期以来多头管理的局面却并不是一种因缺少规划所带来的混乱，而是明明白白写进了《重庆两江新区管理办法》中的白纸黑字：
“两江新区管委会及其职能机构根据职责，负责直管区有关的行政管理工作”；
“直管区内鸳鸯、人和、天宫殿、翠云、大竹林、礼嘉、金山、康美等8个街道的行政管理工作由两江新区管委会负责，征兵工作由渝北区人民政府负责”；
“直管区内其他区域的经济发展和开发建设管理工作由两江新区管委会负责，其他行政管理工作由江北区人民政府、北碚区人民政府、渝北区人民政府（以下统称三区政府）按照各自职责分别负责”；
“三区政府负责两江新区范围内各自行政区域的行政管理工作，依法行使行政管理职权。但是，法规、规章和市人民政府规定由两江新区管委会负责的事项除外”。
所以，就像本次官方在宣布重庆两江新区“行政化升格”时说的那样：本次重庆市主城区的行政区划调整，主要目的之一就是“彻底理顺两江新区的管理体制机制”。
上图为调整前的两江新区范围示意图，下图为调整后的两江新区范围示意图：
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要理解两江新区与江北区、渝北区、北碚区之间的关系，我们首先要知道“行政区”与“功能区”的分野。
所谓行政区，指的就是国家为了便于行政管理、而在拥有治权的国土范围内由大到小逐级划分的空间地域概念，比如省、市、县、乡、自治区、自治州、自治县、民族乡等等。
行政区的建制具有正式性、稳定性、可视性：
每一层级的行政区都必须能完整填充满整个国土空间区域，不同级行政区之间层层隶属，同级行政区之间彼此接壤、界限明晰，行政区的名称、首府、范围、边界都会在地图上有清晰的标注。
一个行政区从诞生之时起就天然带有某种行政级别，天然享有与这种行政级别相对应的法定职权，设立在行政区的党政领导机关都是标准的党委和人民政府，它自上而下会建立一整套拥有行政管理权力的科层制机关部门。
而功能区就不同了。
所谓功能区，指的是一级政府为了集中资源优先发展某项特定事业、而在标准行政区建制基础上又额外划定的空间地域概念。
功能区也被视为“准政区”。最常见的一种功能区就是“经济功能区”，比如经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、新区、自由贸易试验区、保税区、出口加工区、产业示范区、工业园区、边境合作区等等。
（此外还有一些非经济区型的功能区，比如生态区、自然保护区、风景名胜区、旅游度假区、国家公园等等，这些功能区同样是一种“准政区”。）
与行政区不同，功能区的建制不具有正式性、稳定性、可视性：
功能区与行政区的地域范围是重叠交叉在一起的，不同功能区之间的地域范围亦可能是重叠交叉在一起的，功能区的边界范围、层级架构会经常变动，功能区的名称、范围、边界通常不会被标注在地图上，功能区也不存在首府之说。
一个功能区的行政级别从它的称谓上完全看不出来，它的级别、权限都是由设立它的上级政府通过一道道文件来规定和授予的，它的职权范围经常也是不完整的、还可能与所在行政区发生交叉重复，设立在功能区的党政领导机关一般也不是党委和人民政府，下面的机关部门设置也是相对精简集约的。
打个简单的比方，如果说行政区划制度是国家为了实施行政管理而建立的一部层层嵌套、逐级汇报的“编制体系”的话，那么行政区就属于“有编制的正式员工”，其岗位级别和职责都是“法定”的；而功能区就属于“没有编制的临时员工”，其岗位级别和职责都是“领导定”的。
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在我们这样一个行政主导经济的社会里，一个经济功能区的职能权限有多大、规格地位有多高、发展潜力有多大、增长预期有多好，基本都是跟它的政治地位挂钩的；说得再通俗一点就是，要看设立这个经济功能区的上级政府是谁，以及上级领导愿意给该经济功能区投入多大资源、授予多少权限。
比如在改革开放之初，发展最快的经济功能区是像深圳、厦门这样的经济特区；
到了90年代，经济特区就被各种开发区、高新区给掩住了光芒，其中领跑的就是国家级开发区、国家级高新区；
进入21世纪，一出生就是“国家级”的自由贸易试验区，很快就成为了各地竞相追逐的香饽饽；
但人们很快发现，自贸区先天存在地域分散、职能单一这样的“不利条件”，在发展预期上不如地域集中、职能综合的新区更能得到便利，而在各种新区中拔得头筹的自然就是国家级新区了。
目前，我国共有各级各类开发区、新区超过3500个，但居于金字塔顶端的“国家级新区”仅有19个——
纵观这19个国家级新区，我们能发现几个有意思的现象：
第一，这19个国家级新区几乎全部是围绕直辖市、计划单列市、省会城市等全国性或区域性的中心大城市而展开的“新都市”或“城市群”，这是它们能够跻身“国家级”的关键。唯一一个不依托中心大城市的国家级新区是浙江舟山群岛新区。
第二，国家级新区设立的高潮是在2010年之后，尤其是2014、2015这两年。但当河北雄安新区建立之后，四个直辖市都拥有了依托于自己的国家级新区（雄安新区主体区域位于河北，但定位是围绕北京市的），国家级新区从此便进入了停止新批的状态。
第三，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区这唯有的3个主体区域位于直辖市的国家级新区，不仅是建立时间最早的国家级新区，而且是发展程度最高的国家级新区，同时也是最易被民间误认为属于“副省级”的国家级新区，另外还是截至目前唯有的3个依次完成了“行政化升格转正”的国家级新区。
1992年成立的上海浦东新区，“兼并”了上海市川沙县、上海县、黄浦区、南市区、杨浦区、南汇区的全部或一部分，2000年“转正”为上海市辖行政区，成立了区委、区政府、区人大、区政协，原先的川沙县、南汇区则不复存在。
2000年成立的天津滨海新区，“兼并”了天津市塘沽区、汉沽区、大港区，2009年“转正”为天津市辖行政区，成立了区委、区政府、区人大、区政协，原先的塘沽区、汉沽区、大港区则不复存在。
2010年成立的重庆两江新区，“兼并”了重庆市江北区、渝北区、北碚区的全部或一部分，2025年“转正”为重庆市辖行政区，区委、区政府、区人大、区政协正在紧锣密鼓地挂牌成立中，原先的江北区、渝北区则不复存在。
从中，我们是不是可以发现什么规律呢？
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自70年代末改革开放以来，各级各地都有着旺盛的发展经济欲望，因此大大小小形形色色的开发区、高新区、新区、自贸区、保税区遍地开花层出不穷，令人眼花缭乱目不暇接。
野望谷根据这些经济功能区行政管理模式的不同，把它们分为四大类：
第一类，是“全政府模式”的经济功能区。
对于“全政府模式”的经济功能区来说，它们虽然表面上还披着一层功能区的外衣，但事实上已经与标准的行政区几无二致了；甚至干脆就明文转制为了行政区，原先建立在这些功能区地界上的老行政区则直接被替代掉。
比如，历史上的深圳经济特区、海南经济特区，前些年的上海浦东新区、天津滨海新区，还有这次改制之后的重庆两江新区，它们都属于这种情况。这些地方虽然名字中还带有“特区”、“新区”的字样，但是后来全都获得了“省”、“市”、“区”之类的正式行政区划身份。
因此，“全政府模式”的经济功能区就会像普通行政区一样设立有党委、人民政府、人大、政协，向下也会层层设置各种正式的局、委、厅、办、市县区、街道乡镇等等。
第二类，是“准政府模式”的经济功能区。
与“全政府模式”不同，“准政府模式”经济功能区的行政管理权限并不完整，主要职能还是在经济事务上；至于其他的诸如司法、公安、社会、民生、环保、文化等等事务，大多还是归口所在的行政区来管理。
比如，本次改制之前的重庆两江新区就属于这种情况。生活在这片土地上的重庆老百姓，它们既是两江新区辖内的居民，同时又是渝北区、或江北区、或北碚区辖内的居民，两江新区、江北区、渝北区、北碚区对上都是向重庆市汇报，彼此地位基本相当。
由于不是一级行政区，所以“准政府模式”经济功能区的党政领导机关都是叫做党工委、管委会，党工委和管委会并不是一级党委或政府，而是设立它的上级党委政府的“派出机关”。同时，“准政府模式”经济功能区也不会设立有完整的人大、政协机关，最多只会设立人大工委、政协工委。
（目前，常见的以上级党委政府的派出机关来领导本地党政事务的“准政区”还有两种：一种是“地区”，其党政管理机关叫地委、行政公署；另一种是“街道”，其党政管理机关叫街道党工委、街道办事处。）
第三类，是“半政府半企业模式”的经济功能区。
由于设立经济功能区的初衷就是为了集中资源优先发展经济，而经济发展天然对市场化、开放化存在诉求，与传统的体制化、官僚化格格不入，所以有些地方就会进一步弱化党工委、管委会的行政色彩，并适当加强它们的企业色彩，从而把这些经济功能区的党政领导机关变成了“半政府半企业”的模式。
比如，深圳前海就属于这种情况。前海的地域范围横跨了深圳市南山区和宝安区，性质上属于边境合作区、自由贸易试验区、保税区三位一体，深圳市政府设立在前海的管理机关不叫管委会、而叫管理局。
深圳市政府在《前海管理局办法》中明文规定：
“前海管理局应当逐步完善政府区域治理职能的体制机制创新”；
“前海管理局可以根据工作需要从香港特别行政区、澳门特别行政区（以下简称港澳）和外籍人士中选聘工作人员”；
“前海管理局实行企业化、市场化的用人制度，享有独立的用人自主权，可以根据前海合作区发展情况和实际需要，按照确定的限额或者标准，自主决定机构设置、人员聘用和内部薪酬、福利标准”；
“前海管理局实行市场导向的薪酬机制，薪酬标准参考开发建设任务、市场薪酬水平以及国内同性质功能区薪酬状况等因素，在确定的授薪人员员额、领导职数及薪酬总额范围内综合确定”。
应该说，“半政府半企业模式”的经济功能区正是“小政府、大社会”的直观体现。
第四类，是“企业模式”的经济功能区。
相对于“半政府半企业模式”来说，“企业模式”的经济功能区则是在市场化、开放化程度上更进了一步，“企业模式”的经济功能区甚至都不会设立党工委、管委会（管理局），而是直接委外承包给企业来运营管理。
历史上最有名的“企业模式”经济功能区就是深圳蛇口。早在上世纪80年代，深圳市政府就把蛇口片区移交给了招商局集团来负责开发、管理、运营，招商局集团事实上就是蛇口片区的“上级党委政府”；同时，蛇口片区在行政区划上依然属于深圳市的一部分。
1987年，招商局集团进一步明确要对蛇口工业区实行“公司制”管理，组建了招商局蛇口工业区有限公司，还曾设想过邀请李嘉诚、霍英东等港商入股，这便是后来上市地产公司招商蛇口的前身。
现如今，国内有不少职能相对单一、区域面积较小的工业园区、高新区、合作区、加工区、开发区都陆续试水了公司制的“企业模式”，但是在职能相对综合、区域面积较大的开发区、新区、自贸区实行“企业模式”的还比较罕见。
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由于身躯庞大、层级繁复、官僚色彩浓重的传统行政区分隔了经济产业的联系和协作，并不利于集中优势兵力攻坚经济发展，所以过去国家和各地方才会设立了形态各异不计其数的经济功能区。
于是，便有不少人就把经济功能区与行政区并行当成了化解这一体制性沉疴的灵丹妙药，似乎将经济治理事务专责给经济功能区负责、将非经济治理事务继续包揽给行政区负责，两边各管一摊、一统于上，就能让所有问题都迎刃而解了。
不仅如此，这些人甚至还觉得，经济功能区政府因其职能单一、机制灵活、架构轻型，所以不光能填补传统行政区政府在发展经济上的不足，甚至还有可能形成倒逼传统行政区精简优化、被迫改良的鲶鱼效应，因此行政区与功能区长期并存的做法应该得到确认并发扬。
——但很可惜，这种论调无疑是一种脱离实际的异想天开。
在现实中，行政区与经济功能区在地域空间上重叠交错会滋生很多弊端，不仅会导致行政区政府与经济功能区政府在管理职能上产生矛盾和冲突，而且会造成许多该有人管的地方却没人管、相互推诿卸责、政府职能缺位。比如：
国土空间规划、土地资源管理、商事案件纠纷、流域生态治理这些工作不属于完全意义上的经济事务，却又跟经济紧密相关，那么相关治权到底该属于谁？如果两边的政策标准、监管尺度不一致，那么究竟是该听行政区政府的、还是该听经济功能区政府的？
负责管理经济事务的经济功能区收走了当地的税收，可当地的民生福利投入、生态环境治理却仍需依赖行政区的财政支持，那么两者的责权利还能对等吗？如果民生福利投入、生态环境治理跟不上了，那么到底是谁的责任？行政区政府是不是就该给经济功能区政府擦屁股呢？
对经济功能区党政干部的绩效考核变成了“唯经济论”，那么他们还会有心思去关注民生福利吗？相应的，行政区政府的经济管理职能都被经济功能区政府给夺走了，那么对行政区党政干部的绩效评价还要不要考核经济增长呢？若是不考核，那么行政区党政干部的治理功绩会不会因此被上级忽视呢？
所以，行政区与经济功能区重叠交错、双线并行的做法并不能持久，两者迟早要合二为一。问题的关键只在于——
究竟是该让经济功能区逐渐淡出，“还权”于行政区？还是该将经济功能区升格为正式的行政区，将原先的行政区“兼并”至麾下呢？
显而易见，后者才是被实践证明了的主流选择：
在经济功能区的产业日渐发达、人口日益聚集之后，让经济功能区政府逐步替代、蚕食原有行政区政府的职能权限，并在条件成熟时将经济功能区“升格转正”为正式的行政区，而老的行政区则不复存在，这才是一种主流演变路径。
不论是前面提到的上海浦东新区取代川沙县、南汇区，天津滨海新区取代塘沽区、汉沽区、大港区，重庆两江新区取代江北区、渝北区；
抑或是历史上让深圳经济特区“兼并”深圳市，让海南经济特区从广东省中独立出来、升格为海南省；
以及近年来将位于杭州市萧山区的杭州高新区独立并升格为杭州市滨江区，将位于杭州市萧山区的杭州经开区独立为钱塘新区、后又升格为杭州市钱塘区，将深圳市光明新区、龙华新区、坪山新区分别从宝安区、龙岗区中独立并升格为深圳市光明区、龙华区、坪山区，如此等等皆是这种情况。
即便是一些目前条件尚不成熟的经济功能区，上级政府也会对它们采取一套人马两块牌子或者合署办公的“区政合一”式过渡安排，让经济功能区与行政区在事实上合二为一。
比如，湖南湘江新区、长沙高新区、长沙市岳麓区“三区合一”就属于这种情况，其背后主线一定是湖南湘江新区“兼并”长沙市岳麓区，而不是相反；
再比如，成都经开区与成都市龙泉驿区，青岛西海岸新区与青岛市黄岛区，大连金普新区与大连市金州区，广州南沙新区与广州市南沙区，苏州高新区与苏州市虎丘区，它们都是同理，“区政合一”的终局一定是让经济功能区逐步升格并取代行政区，而不是相反。
当然了，经济功能区对传统行政区的“兼并”，不一定是“收购整合”原有行政区的主体部分，也有可能是在原有行政区的边缘地带进行“分割重组”。
比如，四川天府新区就属于这种情况：
目前，天府新区管委会行使市级管理权限，也就是跟成都市、眉山市的地位权限相当。原先隶属于成都市、眉山市（及其下属区县）的一些乡镇街道都被拨给了天府新区管委会来领导，并为此专门划出了一片“天府新区成都直管区”。
这就相当于在成都市、眉山市之间凭空“新设”了一个市，让天府新区把成都市、眉山市的交界地带给“重组整合”了，尽管这片地方在地图上显示的还是成都市和眉山市的辖区。
再比如，河北雄安新区亦是同理：
《河北雄安新区条例》中明文规定：“雄安新区管理委员会是省人民政府的派出机构，参照行使设区的市人民政府的行政管理职权”，“领导雄安新区规划范围内各级人民政府的工作”。
也就是说，雄安新区等于是把原先隶属于保定市的雄县、安新、容城这边缘三县从保定市“剥离”了出来，成立了一个新的“市”。雄安新区名为“新区”，但事实上就是一级地方政府。
雄安新区管委会作为相当于“设区的市人民政府”（即地级市政府）的河北省政府“派出机构”，其职能权限已经不仅限于经济事务了，而是囊括了所有的行政管理工作；雄安新区对上受河北省直接领导，对下则统辖雄县、安新、容城三县的一切行政事务。
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第一步，设立经济功能区，分割走原有行政区的经济管理权限；
第二步，扩大经济功能区的职能权限，逐步蚕食原有行政区的其他各类行政管理权限，甚至对原有行政区中的部分地方实施“直管”；
第三步，将经济功能区政府与行政区政府“合署办公”，甚至是“区政合一”；
第四步，将经济功能区“升格转正”为正式的行政区，原有行政区则寿正终寝、从地图上彻底消失；
——野望谷认为，这种由经济功能区对传统行政区的更替，将是越来越多经济功能区发展演变的终局，也是在地域范围上与经济功能区重叠的原有行政区必将面对的宿命。
说得再直白一点，别看经济功能区眼下只是个“没有编制的临时工”，但只要它发展够好、实力够硬，那么别说是“获得编制”不在话下了，甚至连挤走原先“有编制的铁饭碗”也不过就是个时间问题。
经济功能区与行政区长期并行的状况不可持续，因此国家并不只是打算让经济功能区成为传统行政区的有机补充、或者对传统行政区发挥“鲶鱼效应”，而是要逐步做大做实经济功能区，进而有朝一日可让经济功能区“登堂入室”、完成对传统行政区的“腾笼换鸟”。
2015年，国家发改委《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》中有这么一句话：
“根据开发区发展阶段、发展需求和区位条件，通过合理调整行政区划，推动具备条件的开发区与行政区深度融合发展。对位于中心城区或者与城区连片发展的开发区，可探索开发区与行政区体制合一或适度调整城区规模结构，整合机构职能；对远离中心城区，且条件成熟、需求迫切的开发区，在不增加行政建制的前提下，可整合周边区域，探索设立行政区。”
2017年，国家《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》中有这么一句话：
“各地要加强对开发区与行政区的统筹协调，完善开发区财政预算管理和独立核算机制，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门，逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。”
2019年，国家《关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》中有这么一句话：
“优化新区管委会机构设置，健全法治化管理机制，科学确定管理权责，进一步理顺与所在行政区域以及区域内各类园区、功能区的关系。允许相关省（区、市）按规定赋予新区相应的地市级经济社会管理权限，下放部分省级经济管理权限。研究推动有条件的新区按程序开展行政区划调整，促进功能区与行政区协调发展、融合发展。”
2021年，民政部主管的《中国社会报》刊发的一篇评论文章中有这么一句话：
“应当探索实施行政区与功能区融合发展……探索推进功能区与行政区合署办公，实行‘两块牌子、一套班子’，既能满足功能区发展需要，又能保证国家统一有效行政管理，而且还能减轻财政压力、减少群众负担……在时机成熟的条件下推动功能区向行政区转变。”
2025年，中央《关于推动城市高质量发展的意见》中有这么一句话：
“深化经济区与行政区适度分离改革”。
到底什么叫“适度分离”呢？
如果一个地区还是经济事务由经济功能区政府主管、非经济事务由行政区政府主管的话，那这显然不属于“分离”；
相反，只有让经济功能区摆脱固有行政区划的窠臼干扰，把经济功能区逐步做实为一级行政区，让经济功能区政府适时转制为承担一切行政管理事务的一级正式的地方政府，而此地原有的行政区则或被“兼并”、或被“分割”，才是《意见》所指的“适度分离”。
目前，全国首个在“深化经济区与行政区适度分离改革”原则指导下成立的经济功能区，就是横跨四川、重庆两地的川渝高竹新区。
毕竟，对成渝经济圈的《建设规划纲要》是由最高层直接审议的，四川省、重庆市都只是《纲要》的执行落实单位；而川渝高竹新区恰恰就位于成渝经济圈之中，同时，川渝高竹新区也是全国首个跨省域的新区。
按照中组部《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》的精神，未来对四川、重庆两地干部进行绩效考核时就不光是看四川省或重庆市的经济发展指标了，川渝高竹新区发展得好不好，直接关系到对四川、重庆两地干部的评价。
所以说，成渝经济圈的意义并不只是在于将四川、重庆两地的经济打通或者融合了，它更在于打破了现有的四川省、重庆市行政区划格局，以川渝高竹新区作为一枚楔子打进了地方固有利益的藩篱，从而用新型的经济功能区去取代和重构传统上的行政区。
联想到今年以来中央屡屡强调的“纵深推进全国统一大市场建设”，“推进要素市场化配置综合改革，统一要素资源市场”，“要立“一盘棋”、破“自顾自”，不谋全局者、不足谋一域”，“防止各地搞自我小循环，打消区域壁垒”，“及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策”等等，你是不是会对这种趋势有了更加深刻的理解呢？
野望谷认为，类似重庆两江新区“升格转正”、“兼并”江北区和渝北区的故事，一定还会在不远的将来续写下去。也许用不了多久，我们就能知道下一个将被“升格转正”的幸运儿将会花落谁家。